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农村土地征用的思考

添加时间:2018年5月12日 来源: 阳江工程合同律师   http://www.tsfcjf.com/

  农地征用制度改革的三种模式

  1.南海模式。上个世纪90年代初,广东南海农民到非农产业就业的比重大为增加,出现大量弃耕和抛荒现象,当地农民和外地企业纷纷办厂,土地需求量大大增加。1992年春,南海罗村镇下柏管理区经反复研究,最终将辖区农民的土地集中起来,划分为农业保护区和工业开发区及群众商住区,依此实施一定规划和经营。同时将集体土地和农民承包经营权折价入股到在农民土地上兴办的企业,农民参与按股分红,农地转成非农用地的级差收益按照51:49的比例在集体和农民之间分成。企业租用农民的土地,一亩地每年几千元,且预交三到五年,企业一次性交给集体的土地租金就相当于目前国家的征地补偿费。

  这种模式不仅承认了土地在作农用时农民对土地的收益权,而且承认现在的股权持有者也有权享有土地在作非农使用以后的级差增值收益。这既延伸了农地承包制下农民对承包土地长期而有保障的土地权利,也使他们的土地承包权益因为制度创新而得到加强。地方政府在采用国有出让方式征用土地的同时,又在不改变土地集体所有权性质的前提下,最大限度地将非农建设用地留作农村集体使用。南海全市工业用地共15万亩,其中保持集体所有性质的有7.3万亩,几乎占了一半。

  但这种模式存在不合法的问题。第一,我国的土地管理法规定,“国家对建设用地实行征地制度”,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。而南海模式中非农建设用地的所有权仍然掌握在集体手中,并没有转为国有。第二,我国土地管理法第六十三条规定:农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设,但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。而实际上南海模式所采用的股份合作制主要并不是农村集体组织自建乡镇企业,而主要是通过在集体土地上自建厂房然后出租或者干脆出租土地,这明显违反了63条的规定。另外,股权的社区化倾向也使其作为资本的功能弱化。从集体资产作价评估到确认股东资格,从股权设置到股份分配,从存量配股到增量扩股,从股权管理到股红分配,从股份合作经济组织经营管理到收益分配,都严格限制在社区范围之内,社区之外的个人和法人资本不能进入,社区之内的股权不能流出。这种格局,使社区股权凝固,不具有流动性,弱化了股权的资本性功能,造成了产业布局的分散和资本规模狭小,影响了人口与资本的流动和产业的集中与升级。另外个人股权只是分红依据,不能转让、继承、赠送、抵押,农民退出社区利益得不到补偿,使股权具有极高的社区福利性。这实际上阻碍了农村工业化和城市化的步伐。笔者也在怀疑,近年来大资本向长三角移动是否与这种村村分割的股份合作制有关。

  2.芜湖模式。芜湖模式的核心是土地所有权不发生变化,仍然保留集体所有的性质。农民集体所有的土地在转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等形式的使用权转移行为期限结束后,土地仍然是农民集体所有。试点中土地流转过程是这样的:先由各试点乡镇成立建设发展投资有限公司作为土地的假定使用方,按若干程序和条件与村集体签订协议,取得农民集体所有的土地的使用权。尔后乡镇建设投资有限公司在按照开放的需要向工业企业等实际用地方转让土地使用权。在此过程中,各乡镇既是土地流转的组织者,又作为中介人具体参与到流转之中。

  从表面上看,芜湖模式似乎和南海模式并不本质区别,因为土地所有权都掌握在农民手中。但是两者的区别在于前者实际上是一种“转租”并且期限很长,失地农民是一次性获得几十年土地使用权转让的补偿,后者是一种按年分红制度。这就决定了在芜湖模式中政府尤其是乡镇政府的参与性要大大高于后者。各试点乡镇建设投资公司在取得农民集体土地的使用权的过程中,只与村集体打交道,谈妥流转土地的面积价格等,然后由村委召开村民代表大会通知村民。村民处于极其被动的地位,村集体是否代表村民的利益也很难说,不排除一些村干部借机中饱私囊、营私舞弊。另外,芜湖模式中集体土地的流转收益是在县乡和村三级分成。而在南海模式中我们看不到这种政府与民争利的嫌疑。

  3.嘉兴模式。嘉兴模式从本质上讲并不是对传统征地制度改革的颠覆。传统的征地制度的弊端在于征地范围广、补偿标准低和失地农民没有保障的问题。而嘉兴模式主要是针对第三个弊端,所以又被称为“土地换社保”模式。嘉兴模式可以简单的概括为“三统”、“一分别”。“三统”即为政府统一实施征地,统一补偿政策,统一办理失地人员农转非和养老保险。“一分别”即为不同年龄段的安置对象分别进行安置。比较有创新之处是政府不再向村集体支付人员安置费,而是将所有费用转入到劳动社保部门的社保专户,直接落实到安置人员个人账户上。同时出台有关政策按照不同年龄段对被征地人员分别进行安置。对征地时达到退休年龄的人员(男性60岁,女性50岁)为其一次性交纳15年的统筹费,与劳动部门签订协议后次年发放养老金。对征地时属于劳动年龄段的人员,按照当地测算标准一次性交纳基本生活保障费用,为其建立个人账户。在其未就业时,可以发放不超过两年的生活补助费,补助期满仍未就业并符合城市居民最低生活保障的纳入城市低保。就业后参加职工基本养老保险,其个人账户储存额按照职工基本养老保险的政策规定进行衔接和计算。

  这种模式的优势在于从根本上解决了失地农民的社会保障问题。尽管笔者一直不大认可温铁军等人的土地社会保障说,但是将失地农民纳入到统一的城乡社会保障网络一直是很多人包括笔者的一个梦想。但这种模式并没有从根本上解决土地的级差收益由政府垄断的问题。如果说南海模式还可以有可能实现农民以土地权利参与工业化获得致富的机会,那么这种以土地换社保的方式实际上使得农民不可能靠土地致富。笔者对这种模式持保留态度的另一个原因在于这种社保本质上仍然是农民自己出钱。需要搞清楚的是,土地被征用后的安置补助费和土地补偿费本来就属于农民所有,现在政府用这笔本来属于农民的钱替农民建立社会保障。这并不是社会保障的本意。这种模式并不需要政府财政的任何转移支付,甚至可农民最终获得的实际收入的现值有可能少于一次性补偿的额度。因此,这种模式本质上仍然是传统的征地制度。笔者不看好这种模式的第三个原因是这种模式实际上人为地强化了城乡社会保障的分割分治。由于只有失地的农民才能享有社会保障,那就肯定必须把现在还拥有土地的农民排除在社会保障之外。如果农民都能拥有社会保障,“土地换社保”又有什么吸引力?

  相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”,《土地管理法》规定:“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”,也就是说,只为某个或某些经济组织或者个人利益需要,是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”,或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定,可以间接推断出:在土地利用总体规划规定的城市用地范围内,为实施城市规划需要占用土地,以及能源、、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地,应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上,为实施城市规划分批次征用土地后,由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性,往往是谁申请使用,就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。

  在实际征地过程中,之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象,重要原因之一,就是征地的指导思想有偏差,目的动机不纯,往往是出于利用土地做无本买卖,以求尽快实现资本原始积累,加快建设,或者为了体现个人政绩。其实,规范的征地制度应具备两项基本功能,或者说能解决两个问题:一是具备保障农民权益的功能,以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件;二是具备控制农地非农化趋势的功能,将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态持续协调的轨道。这是衡量征地制度是否科学、合理、规范的唯一标准。只有以此为出发点,并作为实施征地过程的指导思想,辅以切实措施,才能确保在推进城市化过程的同时,最大限度地确保农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。

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